Bakgrunn: Stortinget vedtok en ny boklov i 2023, som trådte i kraft 1.1.2024. I forbindelse med behandlingen av lovforslaget, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak som gjaldt gjennomføringen av § 12: «Stortinget ber regjeringen gjennomføre en ekstern gjennomgang av avanseregulering, som varslet, for å avstemme de ulike innspillene fra bokbransjen, før bestemmelsen om slik regulering settes i kraft.» Vista Analyse AS har gjennomført den eksterne utredningen på vegne av Kultur- og likestillingsdepartementet. Det er denne utredningen som nå har vært på høring.

Dette er Bokhandlerforeningens høringssvar:

Oppsummering

Bokhandlerforeningen setter pris på at Kultur- og likestillingsdepartementet har gjennomført en ekstern utredning om avanseregulering. Dette har vi etterlyst helt siden arbeidet med bokloven startet. Det er imidlertid en betydelig svakhet ved utredningen at mandatet ikke inkluderer en vurdering av om avanseregulering faktisk bidrar til å oppfylle boklovens formål. Utredningen peker likevel på en betydelig usikkerhet rundt reguleringens virkninger og advarer mot å innføre inngripende tiltak uten tilstrekkelig grunnlag.

Bokhandlerforeningen mener at utredningen synliggjør at de ulike modellene for avanseregulering kan skape flere problemer enn de eventuelt løser, og at den langt på vei er en illustrasjon av at avanseregulering er umulig å innføre i praksis.

Kort kommentar til rapporten

Utredningen illustrerer at det mangler empiri eller tydelige argumenter for at avanseregulering støtter opp under lovens formål, og at det er sannsynlig at reguleringen kan få negative konsekvenser både for store og små aktører i bokbransjen.

Vi viser blant annet til følgende poenger:

• Utredningen peker på at det er betydelig usikkerhet om hvorvidt avanseregulering støtter opp under lovens formål: “Vi tar ikke stilling til detaljene i avansereguleringen. Vi vil imidlertid påpeke at den betydelige usikkerheten om reguleringens virkninger for formålet. Både heterogeniteten i markedet og de potensielle skadevirkningene tilsier at man bør være varsom med å gjøre reguleringen for inngripende.” (s. 81).
• Et av formålene i bokloven er et stort mangfold av aktører. Utgangspunktet for ønsket om å innføre avanseregulering har vært en frykt for markedsmakt og at de små frittstående forlagene diskrimineres av de integrerte bokhandlerne. Men som rapporten understreker, finnes det ikke empiri for å underbygge denne frykten: “Forfatterne finner at de små forlagene ikke gir høy innkjøpsrabatt, også etter å ha justert for bruk av kvantumsrabatter og bruk av høye rabatter for førsteeksemplaret. Vi har fått tilgang til underlagsdataene fra Ark og Norli og finner heller ingen klare indikasjoner på forfordeling.” (s. 39).
• Rapporten peker på at avanseregulering med stor sannsynlighet vil få uønskede konsekvenser, også for små aktører, og at det ikke er noen automatikk i at uavhengige forlag vil komme bedre ut med avanseregulering: “Ettersom inntak av titler med rabatter som når rabattaket blir mindre lønnsomt for bokhandlerne, vil trolig volumet i mange tilfeller reduseres. I tillegg vil de uavhengige forlagene kunne rammes indirekte, dersom bokhandlerleddet svekkes. Følgelig vil det ikke være gitt at de vil komme bedre ut ved en avanseregulering.” (s.69). Og: «Alt i alt vil en enkel avanseregulering ha uklar samlet virkning på de små og mellomstore forlagene. For forhandlinger mellom større aktører vil reguleringen ha en direkte negativ effektivitetsvirkning som følge av at de avskjæres fra å optimalisere de forretningsmessige avtalene.» (s.70).

De økonomiske utfordringene i bokbransjen skyldes ikke vertikal integrasjon, og lar seg ikke løse av avanseregulering

Tall fra både Bokhandlerforeningen og Forleggerforeningen viser at det er tøffe tak i bransjen: Salget av papirbøker har gått langsomt nedover, og det strømmes nå flere bøker enn det selges papirbøker. Innen allmennmarkedet selges det flere titler enn før, fra flere forlag, men færre eksemplarer av hver tittel. Dette er noe som påvirker hele bransjens økonomi. Både små og store forlag og bokhandler opererer med små marginer. Men rapporten peker på at det er bokhandelen (distribusjonsleddet) som har de største utfordringene:

“rabattutviklingen bør imidlertid ses i sammenheng med partenes kostnader. […] Samlet sett understøtter hovedtrekkene for prisutviklingen på produktinnsatsen hypotesen om at bokhandlernes kostnader har økt mer enn forlagenes kostnader siden millenniumskiftet.” (s. 65). Og: “Likevel er ikke lønnsomheten i de vertikalt integrerte bokhandlerkjedene spesielt høy. Samtidig har bransjen – til tross for reguleringsvern – blitt utfordret av digitalisering av formater og slagsarenaer, ledsaget av en betydelig nedgang i antall bokhandlere.” (s.8).

Bokhandlerforeningen mener det økonomiske presset bransjen står overfor ikke skyldes vertikal integrasjon, men en interaksjon mellom en rekke ulike faktorer – som digitalisering, strømming og nedgang i bokkjøp og skolebøker – som ikke lar seg løse gjennom avanseregulering. Bransjen må selv ta ansvar for å omstille seg og gjøre nødvendige endringer for å nå lovens formål innenfor de rammer vi allerede har.

De fire modellene

Bokhandlerforeningen mener at de fire modellene som er foreslått i rapporten innebærer detaljreguleringer som vil være umulig å gjennomføre og som er konkurranserettslig krevende å følge opp. Vi kan heller ikke se for oss noen andre modeller som kan løse dette.

I utredningen fremkommer det tydelig hvorfor man skal være svært forsiktig med å innføre en inngripende avanseregulering. Dette handler særlig om den store heterogeniteten i bokbransjen, den uklare sammenhengen mellom virkemiddel og mål, samt de sannsynlige skadevirkningene strenge reguleringer vil medføre.

Forslaget om å delegere detaljeringen av innholdet i reguleringen til forhandlinger mellom partene

Bokhandlerforeningen deler oppfatningen av at forhandlingene må overlates til bransjen og ikke staten. Rapporten har sterke argumenter for at bokbransjen er for heterogen for statlig avanseregulering, og at en regulering må være minst mulig inngripende. Det konkluderes med at staten ikke har informasjon nok til å fastsette satser for avanseregulering:

«En generell utfordring ved offentlig regulering er at myndighetene har begrenset informasjon. Aktørene i bransjen har et betydelig informasjonsfortrinn. Det tilsier at private avtaler, alt annet likt, er fordelaktige – både med hensyn til treffsikkerhet og i å begrense problemene ved utilsiktede virkninger.» (s. 28).

Rapporten lander derfor på at partene selv står nærmest til å vurdere hva rabattsatsene skal være, fordi det er bransjen som har den nødvendige informasjonen, de økonomiske insentivene, og interessene for å forhandle frem optimale avtaler. Bokhandlerforeningen støtter dette. Hensynet til konkurransesensitivitet tilsier imidlertid at detaljer sterkt anbefales å overlates til aktørene og ikke bransjeforeningene. Utredningen beskriver nettopp hvordan aktørene skiller seg fra hverandre blant annet når det kommer til størrelse, økonomi, markedsstrategier og forretningsmodeller, og at forhandlingene mellom dem derfor er svært ulike. Videre understrekes det i rapporten at også bøkene skiller seg betydelig fra hverandre, for eksempel med tanke på salgspotensial, sjanger, pris, forfatterskap, målgruppe, behov for markedsføring og så videre.

Bokhandlerforeningen mener at individuelle forhandlinger mellom aktørene er den eneste måten å ivareta denne heterogeniteten og sørge for at ulike behov blir møtt og balansert mot hverandre. Vi mener det vil være umulig å finne frem til reguleringer som samtidig skal ivareta alle aktører og alle boktitler på en best mulig måte. Rapporten anerkjenner og diskuterer dette i kapittelet om uniform avanseregulering.

Forslaget om vern for de uavhengige aktørene

Bokhandlerforeningen forstår intensjonen bak et uavhengighetsvern, men ut fra et samfunnsøkonomisk utgangspunkt mener vi at det ikke er hensiktsmessig å skjerme enkeltbedrifter. Det viktigste må være å få ut et bredt utvalg av litteratur til folk over hele landet. Forslaget om uavhengighetsvern vil dessuten være i strid med organisasjonsfrihet og demokratiske rettigheter.

Et uavhengighetsvern som gir vetorett til 25% av de uavhengige aktørene vil ha flere problematiske implikasjoner:

• Forslaget kan innebære at man tilordner blokkerende makt til en stemmeandel på 1,5% på bokhandlersiden og 7,5% på forleggersiden. Forslaget er radikalt og kan føre til store skadevirkninger for markedet totalt, og redusere utvalget og tilgangen til litteratur betydelig.
• For å opprettholde god bokhandlerdekning over hele landet, trenger vi både små og store aktører. Men det vil være problematisk om noen få små aktører kan gå inn for å blokkere løsninger som både det store flertallet i bokbransjen og samfunnet kan være tjent med. For å styrke boka i konkurransen med andre tjenester og motivere flere til å lese mer, er vi helt avhengig av bokhandlerkjeder som har rom for å gjøre betydelige investeringer både i butikkopplevelse, infrastruktur og digitale tjenester. Dette er kostnadskrevende og umulig for en liten bokhandel å utvikle alene. Kundenes forventinger til både gode butikkopplevelser og digitale tjenester er en vesentlig grunn til konsolideringen vi har sett på bokhandlersiden de siste 10 årene. Sterke norske bokhandler sikrer gode norske løsninger som gjør at vi har bokhandler over hele landet og nettbokhandler som kan hamle opp med globale aktører. Dette gjør at tilgangen til norsk litteratur blir mye sterkere enn den ellers ville blitt.
• For en liten bokhandel – eller et lite forlag – med få ansatte, vil det være utfordrende å ha tilstrekkelig kompetanse og tid til å kunne vurdere hvilke konsekvenser ens beslutning vil ha for en hel bransje, særlig for en bransje som står i vedvarende endring.
• En annen utfordring er at vi sannsynligvis vil få færre selvstendige bokhandler i årene som kommer. Mange av dagens selvstendige bokhandler drives av ildsjeler som nærmer seg pensjonsalder. Flere opplever at det er vanskelig å finne andre som er villige til å kjøpe og drive bokhandelen videre.

Forslaget om å fremforhandle opsjonskontrakter

Utredningen drøfter bruk av opsjonskontrakter, det vil si en rett til å realisere betingelsene i en forhåndsdefinert kontrakt. Vi forstår intensjonen med en opsjonskontrakt, men kan ikke se hvordan dette kan løses godt i praksis. Det er vanskelig å se for seg at man kan komme frem til en opsjonskontrakt som kan gjelde for alle. For eksempel har små forlag stort sett mye bedre betingelser enn de store, som det fremgår i Menonrapporten ‘Boklov og regulering av innkjøpsrabatter‘, mai 2023. Merk også at bokhandelen forholder seg til langt flere utgivere enn de forlagene som er medlem i Forleggerforeningen (lokalhistorielag, nisjeforlag og selvpublisering m.m.). I 2023 ble det eksempelvis solgt norske bøker fra 1360 ulike vareeiere gjennom bokhandelen.

Forslaget til rabattsatser

Innledningsvis minner vi om Familie- og kulturkomiteens innstilling til Stortinget (Innst. 461 L): “Det er ingen tvil om at den fysiske bokhandelen spiller en viktig rolle rundt omkring i Norge, både på små og store tettsteder. Dette kan både være selvstendige bokhandler og filialer i de store bokhandelkjedene. Norske bokhandler har allerede i dag presset økonomi. Flertallet legger vekt på at bokloven og forskriftene må være utformet slik at denne nøkkelrollen for lokalsamfunnet ikke svekkes eller blir borte”. (s.14).

Utredningen peker på en betydelig usikkerhet rundt reguleringens virkninger og advarer mot å innføre inngripende tiltak uten tilstrekkelig grunnlag. Skulle regjeringen likevel velge å gjennomføre et inngripende virkemiddel, mener vi at et størst mulig spenn er avgjørende for å redusere skadevirkninger.

Et spenn på 35-55% vil gå imot intensjonen om at bokhandelens betingelser ikke skal bli dårligere enn de er i dag, slik det understrekes i Innst. 461 L. I innstillingen fra familie- og kulturkomiteen, står det: “Flertallet er opptatt av at avansereguleringen ikke skal settes på et nivå som er lavere enn dagens rabattsatser, og at det i vurderingen av fastsettelsen av størrelsen på den øvre rabatten, må tas hensyn til dagens rabattsats”. (s.14).

Et spenn på 20-70% tilsvarer langt på vei dagens rabattspenn. Dette spennet sikrer fleksibilitet i et heterogent marked og gjør det mulig å både ivareta små, lokale- og nisjeutgivelser og store volum.

Men forslagene til rabattspenn og alle modellene tar utgangspunkt i at dagens bokbransje og forretningsmodeller ikke vil endre seg. Slik er ikke virkeligheten.

For eksempel er det avgjørende at bokloven ikke kommer i veien for bransjens evne til å selv finne gode løsninger for å minimere miljøavtrykket. For å legge til rette for grønne veivalg, må det gis tilstrekkelig rom for nye forretningsmodeller som også gir insentiver for å skape miljøvennlige løsninger. Her kan avanseregulering fungere som et hinder, og redusere bransjens mulighet til å finne nye og mer bærekraftige løsninger. Dersom reguleringene blir for detaljerte, og forhandlingsrommet for lite, fjernes avgjørende insentiver for nødvendige endringer. Hvis eksempelvis bokhandelen skal ta på seg mer ansvar og økt risiko knyttet til distribusjon, lagring og retur av bøker, må det også finnes muligheter og økonomiske insentiver for dette. Eller for å si det på en annen måte: Hvis deler av kostnadene forskyves, må også muligheten til inntjening forskyves.

Avanseregulering kan sementere dagens løsninger og begrense muligheten for innovasjon, effektivisering og nye bærekraftige forretningsmodeller. I en tid hvor lesing er under press og konkurransen om folks oppmerksomhet er sterkere enn noen gang, trenger vi en bokbransje med frihet til å tenke nytt om hvordan vi kan styrke leselysten, nå flere lesere og gjøre litteraturen enda mer tilgjengelig.

Hva gjøres dersom man ikke klarer å forhandle seg frem til enighet?

Bokhandlerforeningen kan ikke se at det finnes noen gode løsninger for hva som skal gjøres dersom bransjeorganisasjonene ikke kommer til enighet om avansesatser. Dette handler, som rapporten tydeliggjør, om at det ikke er noen instanser som sitter på nok informasjon til å sette et avansevindu som ikke vil kunne få store negative konsekvenser for hele bokbransjen. Dette er også grunnen til at fortsatt individuelle forhandlinger er den eneste løsningen som vil kunne ivareta heterogeniteten i bokbransjen, og at vi igjen på det sterkeste fraråder innføring av avanseregulering.